A seguito dell'approvazione della legge di bilancio per il 2019 continuiamo la nostra analisi cercando di capire quali saranno gli impatti sul sistema sportivo italiano della riforma i cui principi sono contenuti nell'atto legislativo.
Quello realizzato dalla nostra Accademia e sintetizzato nel lavoro di Maurizio Cevoli, che è di seguito pubblicato, è un approfondito esame da cui emergono tutta una serie di criticità che rischiano di paralizzare l'attività in generale, ma soprattutto in un momento che, lo abbiamo più volte ribadito, è estremamente delicato per la prossimità con i Giochi di Tokio 2020 e con le competizioni che attribuiscono il diritto di parteciparvi.
a) Premessa.
b) Nuove strutture di governo dello sport italiano.
c) Il Comitato per la promozione di eventi sportivi di rilevanza nazionale e internazionale.
d) L'assegnazione dei contributi alle Federazioni.
e) I meccanismi di controllo.
f) Grado di certezza degli ammontari da distribuire.
a) Premessa.
Queste note riguardano il contenuto relativo allo sport della legge 30 dicembre 2018 n. 145.
L'analisi del testo è utile a comprendere con quale quadro strategico lo sport nazionale si dovrà confrontare nei prossimi anni.
Oltre che concentrarsi su come sia variata la disposizione delle strutture nel campo d'azione, l'analisi deve permettere di valutare la catena che lega i vari momenti della manovra. Dunque, prima di tutto le strutture.
b) Nuove strutture di governo dello sport italiano.
La Legge 145 annuncia la nascita di un nuovo soggetto istituzionale, ma senza fornire né denominazione e dando parziale indicazione dei compiti: tale nuovo soggetto viene indicato come "Autorità di Governo competente in materia di sport" e si sostituisce al precedente "Ministro per i beni e le attività culturali". Impossibile al momento comprendere di cosa si tratti.
La questione è ancora aperta? Non si è ancora decisa l'attribuzione ad un diverso Ministero? Si tratta di anticipazione sulla creazione di un Ministero o di un Ufficio? La decisione appare urgente perché si emenda il comma 4 della Legge 138 precisando che nelle more della nomina di nuovi organi della SpA ogni intervento diverso dalla ordinaria amministrazione deve ricevere il parere conforme di questa non meglio precisata "autorità competente".
La Coni Servizi SpA cambia denominazione diventando "Sport e salute SpA", ma non viene indicata alcuna variazione relativa ai compiti: si deve pensare che rimanga in vigore lo statuto della SpA del 15 maggio 2013 dove veniva stabilito che: "In conformità con le deliberazioni e gli indirizzi del Comitato Olimpico Internazionale, la Società espleta l’attività strumentale per l’attuazione dei compiti dell’ente pubblico Comitato Olimpico Nazionale Italiano (CONI)" (Articolo 4).
Sarà necessario dunque provvedere a cambiare lo statuto oppure varrà ancora il contratto di servizio tra CONI e la nuova Sport&Salute?
La Legge 145 cambia però gli organi della SpA: "La società è amministrata da un consiglio di amministrazione di tre membri di cui uno con funzioni di presidente ... e svolge le funzioni di amministratore delegato". Il sottosegretario Giorgetti ha anticipato che questa figura potrebbe essere scelta mediante un concorso europeo. La ormai disciolta Coni Servizi aveva cinque membri, di cui uno con funzioni di presidente ed uno con funzioni di amministratore delegato.
I tre membri della nuova SpA sono nominati:
il presidente/amministratore delegato dalla non meglio precisata autorità,
il secondo dal Ministro della Salute,
il terzo dal Ministro dell'Istruzione, dell'Università e della Ricerca.
Da tempo si auspicava l'ingresso dello sport nella scuola, ma non nel senso che la Scuola dovesse entrare nel governo dello Sport.
c) Il Comitato per la promozione di eventi sportivi di rilevanza nazionale e internazionale.
Non è tutto, perché tra le nuove strutture occorre aggiungere anche il "Comitato per la promozione di eventi sportivi di rilevanza nazionale e internazionale" istituito presso la Presidenza del Consiglio dei ministri e presieduto dal Sottosegretario di Stato. Le funzioni del Comitato sono piuttosto ampie:
a) individuazione degli eventi sportivi di rilevanza nazionale e internazionale da promuovere;
b) promozione, nell'ambito di una costante azione di coordinamento, delle attività organizzative di competenza di altre istituzioni, organismi, comitati o commissioni comunque denominati, anche attraverso ogni utile rapporto con enti e organizzazioni a vario titolo coinvolti nella promozione e nell'organizzazione degli eventi sportivi di rilevanza nazionale e internazionale;
c) promozione e diffusione, a livello nazionale e internazionale, delle informazioni relative agli eventi sportivi individuati, attraverso i mezzi di comunicazione di massa e i social network;
d) promozione di produzioni e opere letterarie, artistiche, cinematografiche, audiovisive e fotografiche, atte a rappresentare alla cittadinanza, in modo significativo, i valori dello sport come elemento di aggregazione e di sviluppo del paese e delle persone, anche utilizzando i competenti dipartimenti della Presidenza del Consiglio dei ministri.
Se il Comitato intendesse occuparsi effettivamente di ogni "utile" rapporto con enti a vario titolo coinvolti nell'organizzazione di eventi sportivi di rilevanza internazionale, potrebbero sorgere diverse incertezze.
Per esempio, la prossima volta chi dovrebbe esporre il progetto di candidatura di una città italiana ai GO all'assemblea del CIO? E chi dovrebbe avvallare il progetto di una città italiana quale sede per un Mondiale?
Si deve sottolineare inoltre quanto sia inusuale che un simile carico di responsabilità e di lavoro venga affidato ad un comitato dove i componenti riceveranno solo il rimborso spese, se domiciliati fuori della capitale. E chi dovrebbe fornire il supporto operativo all'azione di "coordinamento"? Ancora non è dato saperlo.
Riassumendo, fino ad ora l'impianto prevedeva
un CONI con ampie funzioni di governo delle strategie e della gestione dello sport attraverso FSN, DA, EPS,
un Ministero sorvegliante,
una struttura operativa legata strettamente al CONI da un contratto di servizio.
Dal 1 gennaio 2019 l'impianto prevede
una SpA che decide sia il funzionamento dell'intero apparato organizzativo ....
.... sia come distribuire i fondi a FSN, DA, EPS,
governata da un presidente forse non italiano,
controllata strettamente da una imprecisata autorità di Governo competente in materia di sport,
con un Ministero erogante cioé il MEF,
due ministeri coinvolti nella vita sua amministrativa (Salute e Istruzione),
più un Comitato per la promozione di eventi sportivi di rilevanza nazionale e internazionale,
più il CONI che però si deve occupare solo delle attività istituzionali previste dal CIO e del supporto alla "delegazione italiana".
Se voleva essere una miglioramento della governance dello sport, questa nuova architettura potrebbe trovare qualche difficoltà attuativa.
Quale nota a margine si deve constatare che l'attuale vertice della Coni Servizi transita direttamente alla "Sport e salute SpA" con facoltà di "adottare gli atti di ordinaria amministrazione, nonché gli atti urgenti e indifferibili con indicazione specifica dei motivi di urgenza e indifferibilità" (vedi comma 633-d) e ciò "nelle more dell'adozione degli atti di nomina" del CdA di tre membri da parte di autorità e ministeri competenti. Va da sè che ci si potrebbe aspettare che il vertice attuale abbia davanti a sè un ampio spazio di manovra, non essendo indicati termini di scadenza entro i quali si deve procedere alle nomine.
d) L'assegnazione dei contributi alle Federazioni.
Questo sul fronte delle sole strutture, poi ci sono i meccanismi.
Il meccanismo che avrà il più forte impatto sull'intero sistema non è, come potrebbe sembrare, quello della erogazione dei contributi ma quello dei controlli di natura amministrativa.
Attualmente il Consiglio Nazionale del CONI ha la competenza sui comportamenti amministrativi delle Federazioni sportive nazionali e delle Discipline sportive associate, in quanto delibera su proposta della Giunta Nazionale i principi e i criteri cui questi soggetti devono attenersi per la formulazione del proprio regolamento di contabilità.
La Giunta Nazionale esercita, sulla base di criteri e modalità stabiliti dal Consiglio Nazionale, il controllo sulle Federazioni sportive nazionali in merito agli aspetti di rilevanza pubblicistica e, in particolare, in merito all’utilizzazione dei contributi finanziari erogati, stabilendo i criteri per assegnare i contributi finanziari alle Federazioni stesse.
Inoltre approva il bilancio di previsione con i connessi programmi di attività e il bilancio consuntivo delle FSN e delle DA; esamina il bilancio di previsione ed il conto consuntivo degli EPS, nonché la relazione che questi presentano in ordine all’utilizzazione dei contributi ricevuti.
Il sistema di governo attuale prevede che gli atti aventi effetto sulla amministrazione dei contributi alle Federazioni, alle DA, ai gruppi sportivi militari ed ai corpi civili, agli EPS, alle benemerite, siano emanati da un organismo plurimo ed eletto con procedure democratiche.
L'attuale statuto del CONI prevede infatti che la Giunta Nazionale sia composta:
dal Presidente del CONI, che la presiede;
da dieci rappresentanti delle Federazioni sportive nazionali e delle Discipline sportive associate, tre dei quali eletti fra gli atleti e tecnici sportivi;
da un rappresentante nazionale degli Enti di promozione sportiva;
da due rappresentanti delle strutture territoriali del CONI, di cui uno regionale e uno provinciale;
dai membri italiani del CIO.
Inoltre alla Giunta Nazionale partecipano, senza diritto di voto, il Segretario Generale, i membri italiani onorari del CIO, il Presidente del CIP, i componenti del Collegio dei Revisori dei Conti.
Appare evidente la natura pubblica e collegiale che si è voluto dare al meccanismo di delibera della ripartizione dei contributi tra FSN, DA ed altri soggetti sportivi, contributi che definiscono in modo perentorio quanta sarà - e di quale ampiezza - l'attività sportiva che verrà svolta anno per anno sul territorio nazionale.
Per comprendere meglio alcuni aspetti del meccanismo prossimo venturo è necessario leggere il testo della legge al comma 633 laddove si dispone che:
"per il finanziamento di FSN ... etc. etc. la Sport&Salute istituisce un sistema separato ai fini contabili ed organizzativi, che provvede al riparto delle risorse, da qualificare quali contributi pubblici".
Dunque non più la Giunta del CONI ma un consiglio di amministrazione di tre membri, dei quali nessuno è stato né eletto da una assemblea del mondo sportivo né nominato da un soggetto istituzionale sportivo, che potrà decidere a chi e quanto.
É pur vero che i tre membri, nel decidere il riparto, possono tenere conto di "indirizzi generali in materia sportiva adottati dal CONI" ma non vi sono obbligati: si apre la strada a qualunque innovazione nei modi di considerare il peso relativo di uno sport o di un soggetto sportivo, anche la più radicale.
Non si può escludere, quindi, che l'algoritmo che oggi attribuisce, in modo multicriteriale, i pesi alle diverse Federazioni, determinando la distribuzione dei contributi, possa essere sostituito da modalità alternative, possa non assumere la forma di algoritmo, possa essere cambiato da un anno all'altro. L'esatto contrario di quanto avviene oggi.
Il maxiemendamento cerca di temperare tale estraneità introducendo la presenza di un "consigliere aggiunto" designato dal CONI, che dovrebbe prendere parte alla gestione separata dei contributi. Naturalmente il provvedimento aggiunge che "in caso di parità prevale il voto del presidente" della Sport&Salute, il che sposta dunque nelle mani dello stesso tutto il potere decisionale.
In estrema sintesi, i contributi pubblici allo sport in Italia verranno decisi dal 1 gennaio 2019 non più da un organo collegiale del sistema sportivo italiano, composto da 17 persone, ma da tre persone o anche da una sola persona, in caso di contrasto di pareri.
e) I meccanismi di controllo.
Antecendentemente al 1 gennaio 2019 il CONI provvedeva sia ad erogare che a regolare: a quale difficoltà si andrà incontro, sul piano sia formale che sostanziale, quando non più un solo soggetto ma due gestiranno i controlli? E a quali difficoltà si andrà incontro quando non più un'istituzione di natura pubblica ma una SpA si troverà a gestire fatti di rilevanza amministrativa?
La questione non è riferita alla lettera di eventuali attribuzioni di competenza ma alla natura dei processi di valutazione: dal punto di vista del funzionamento di organizzazioni complesse, l'attribuzione di una competenza non corrisponde automaticamente all'efficacia del processo di analisi e controllo.
Così come per altri comparti della vita pubblica, anche nello sport vale il principio che valutare una scelta avente effetti amministrativi implica approfondite conoscenze della ratio che la guida, dei vincoli operativi e strategici reali, dei meccanismi anche sottili che operano nella generazione della scelta stessa.
In altri termini, valutare il bilancio di previsione di una Federazione alla luce dei connessi programmi di attività non è materia afferente ai soli principi di contabilità.
f) Grado di certezza degli ammontari da distribuire.
La lettura del maxiemendamento fa emergere anche un altro problema: l'ammontare totale dei contributi stessi.
È pur vero che il comma 630 stabilisce che il finanziamento è stabilito nella misura annua del 32% delle entrate derivanti da IRES, IVA, IRAP e IRPEF afferenti alle attività sportive effettivamente incassate dal bilancio dello Stato registrate nell'anno precedente e comunque in misura non inferiore a € 410.000.000,00.
Poi, però, lo stesso comma precisa che al finanziamento degli enti sportivi, già citati, sono destinati € 280.000.000,00 come misura "inizialmente" non inferiore.
Perchè porre attenzione all'avverbio inizialmente?
Nel successivo comma 631 il provvedimento recita: "In sede di prima applicazione, con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta dell’Autorità di Governo competente in materia di sport, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, sentito il CONI, possono essere rimodulati gli importi di cui al comma 630, secondo periodo". Qui la rimodulazione potrebbe investire i 280 mln.
Nel successivo 632 si aggiunge: "Con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta dell’Autorità di Governo competente in materia di sport, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, possono essere rimodulati annualmente gli importi di cui al comma 630, primo periodo, in relazione alle entrate effettivamente incassate ai sensi del suddetto periodo e accertate in sede di assestamento o di bilancio" E qui vengono rimessi in discussione i 410 mln, senza nemmeno aver bisogno di "sentire" il CONI.
Dunque i 410 mln di euro possono essere rimodulati e i 280 mln di euro valgono "inizialmente": … si sta come / d’autunno / sugli alberi / le foglie.
Per avere un indizio sugli effetti di un eventuale autunno si può osservare, all'interno del provvedimento due singolarità, che riguardano lo sport disabile.
La prima è la variazione del fondo destinato a Special Olympics Italia: nella legge di stabilità 2016 (Legge 28 dicembre 2015) era previsto che a decorrere dall'anno 2016, al fine di favorire la realizzazione di progetti di integrazione dei disabili mentali attraverso lo sport, una quota pari a € 500.000,00 del contributo pubblico del Comitato italiano paralimpico (*) è attribuita al programma internazionale di allenamento sportivo e competizioni atletiche per le persone, ragazzi ed adulti, con disabilità intellettiva «Special Olympics Italia».
Oggi la Legge 145 al comma 652 prescrive che "la quota del contributo per l'attuazione del programma internazionale di allenamento sportivo e competizioni atletiche per le persone, ragazzi e adulti, Special Olympics Italia è incrementata di 300.000,00 euro per ciascuno degli anni 2019, 2020, 2021".
(*) vedi all'articolo 1, comma 580, della legge 23 dicembre 2005, n. 266, e successivi rifinanziamenti.
Viene quindi non solo incrementato del 60% il finanziamento a Special Olympics, ma tale incremento viene anche blindato per il triennio. Senza però indicare, come si era fatto nel 2016, che lo stanziamento incrementale viene coperto da eguale incremento del contributo che lo Stato devolve al CIP. Questo incremento va dunque a ridurre direttamente le disponibilità del CIP stesso?
Il CIP riconosce e coordina le federazioni, le organizzazioni e le discipline sportive riconosciute dall'International Parolympic Committee (IPC) e/o dal Comitato internazionale olimpico, o comunque operanti sul territorio nazionale, che curano prevalentemente l'attività sportiva per disabili.
E qui va rilevata la seconda cosa singolare: nel blocco dei commi relativi allo sport, il CIP non è citato. Dunque si deve pensare che il meccanismo di finanziamento rimanga quello previsto dal D.P.C.M. 8 aprile 2004 (G.U. 4 maggio 2004, n. 103) :
Art. 4.
Rapporti con il Comitato olimpico nazionale italiano
1. Il CONI, in attuazione della previsione dell'art. 12-bis del decreto legislativo 23 luglio 1999, n. 242, e successive modifiche e integrazioni, svolge, di concerto con la FISD, quale Comitato Italiano Paraolimpico, compiti di promozione per lo sport per i disabili. In linea con l'accordo CIO-IPC, il CIP ed il CONI collaborano alla realizzazione delle loro finalita'.
2. Il CONI riconosce la FISD quale CIP, per l'attivita' di preparazione paraolimpica e di partecipazione ai giochi paraolimpici, nonche' per le attivita' previste dagli accordi internazionali IPC/CIO, concorrendo al relativo finanziamento mediante contributi annuali, che dovranno essere oggetto di rendiconto dettagliato nei modi e nei termini stabiliti dai competenti organi del CONI.
Ora la domanda è la seguente: perchè il CIP, quando si comporta da coordinatore delle discipline sportive riferite ai disabili in ogni FSN, riceve uno stanziamento che ammonta a € 6.800.000,00 l'anno per il triennio 2016 – 2018 direttamente dal cap. 2132 dello stato di previsione del MEF mentre il CONI non riceve più e non coordina più nulla se non la "delegazione italiana"?
Indubbiamente non bisogna altro che rallegrarsi per la conferma del ruolo del CIP, ma la domanda rimane.
Maurizio Cevoli
Accademia dei Maestri dello Sport “Giulio Onesti”
